湖南仙庾耕食小镇投资发展有限公司不服株洲市自然资源和规划局行政处罚案
申请人：湖南仙庾耕食小镇投资发展有限公司，住所地：株洲市荷塘区仙庾镇仙庾岭村小溪组。
法定代表人：冯新建，该公司董事长。
委托代理人：杨芳，湖南卓进律师事务所律师，代理权限特别授权。
委托代理人：何向前，湖南卓进律师事务所律师，代理权限特别授权。
被申请人：株洲市自然资源和规划局。
委托代理人刘长华，该局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般代理。
申请人湖南仙庾耕食小镇投资发展有限公司（以下简称耕食小镇公司）不服被申请人株洲市自然资源和规划局（以下简称市资规局）2023年5月10日作出的株资规罚决〔2023〕第03号《株洲市自然资源和规划局行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），于2023年7月5日向本府申请行政复议，本府受理后依法进行了审理。
申请人称：被申请人作出的案涉《处罚决定书》超越法定职权；事实认定错误；证据不足；法律适用错误；程序严重违法。请求复议机关依法撤销。
被申请人称：1、被申请人作出的《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，处罚决定合法适当。2、被申请人有权作出处罚决定，主体适格。请求复议机关维持。
因案件重大复杂，本府于2023年8月31日召开行政复议听证会，听取了双方当事人的意见。9月8日，本府召开了株洲市人民政府行政复议咨询委员会第三次会议，征求了本案的咨询意见。
经审理查明：2018年9月10日，申请人耕食小镇公司与株洲市荷塘区人民政府签订合作框架协议，约定申请人投资在仙庾镇打造全域文旅聚集区，荷塘区政府在招商政策上给予支持。2023年2月18日，湖南省自然资源厅挂牌督办耕食小镇公司非法占地案，明确该案原则上由市资规局提级办理。2月22日，市资规局对耕食小镇公司违法占地一案立案调查。同日，被申请人以申请人在荷塘区仙庾镇仙庾岭村社岭组建设网红滑梯、越野摩托车、星空帐篷等设施的行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》的规定为由，向申请人作出了株资规责停〔2023〕0307号《责令停止违法行为通知书》并送达。2月23日，被申请人作出株资规责改〔02〕号《责令限期改正违法行为通知书》，责令申请人限期改正违法行为，复耕复垦、恢复土地原貌。经询问相关人员及委托专业测绘机构进行现场勘测，市资规局调查认定耕食小镇公司在2022年4月至11月期间在株洲市荷塘区仙庾岭镇仙庾岭村社岭组存在违法占地行为，该公司占用集体所有的永久基本农田（2022年9月调整为一般耕地）、林地用于建设其“荷野公社”项目，建有网红滑梯、星空帐篷和越野摩托车基地等设施。4月25日，被申请人向申请人下达了《行政处罚听证告知书》及《行政处罚告知书》，告知申请人拟对其作出的行政处罚内容及享有的陈述申辩和申请听证的权利。5月4日，申请人向被申请人提交了书面陈述申辩意见及听证申请书。5月8日，被申请人召开了听证会；5月9日，该案经过被申请人法制审核；5月10日，被申请人作出了案涉行政处罚决定并送达申请人，限令耕食小镇公司拆除相关建筑物及构筑物，恢复土地原貌；对其处于共计人民币壹佰叁拾伍万贰仟壹佰伍拾陆元（￥1352156）罚款；责令其将非法占用的3840.32平方米集体土地退还给荷塘区仙庾镇仙庾岭村社岭组。
另查明：1、案涉耕地和林地使用权系耕食小镇公司从荷塘区仙庾镇仙庾岭村经济合作社合法流转，属农用地性质。案涉耕地为重金属镉超标严格管控区，已经不具备粮食生产基本条件。调查期间申请人积极配合，行政处罚作出前，耕食小镇公司已经根据市资规局《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》的要求，停止了违法行为，并将案涉土地上的塑料大棚拆除。行政处罚作出后，耕食小镇公司按要求将案涉土地上的游泳池、越野摩托车基地等设施整改拆除。复议期间，案涉耕地和林地上的所有违规违法建设的设施已基本拆除，整改到位。
2、行政复议期间，荷塘区政府、仙庾镇政府及仙庾镇仙庾岭村均向我局提交了书面意见。荷塘区政府认为该项目对荷塘区乡村振兴及产业发展意义较大，且拟在仙庾岭景区修编中，将案涉地块降为三级保护区，并根据文旅项目需求重新布局规划。对占用的部分耕地通过2023年度耕地进出平衡方案解决项目无法避让耕地的问题。为此，荷塘区政府建议对耕食镇作出责令停止违法行为、责令消除违法状态的处理，限期补办相关手续。鉴于耕食小镇公司态度较好、及时整改，案涉项目对带动当地经济和农民增收效果较好，为促进荷塘区产业项目健康持续发展，对耕食小镇公司批评教育但免于罚款。仙庾镇政府及仙庾岭村认为，该项目带动了周边农村经济发展，壮大了集体经济，为乡村振兴贡献了突出力量，请求对其免除或者减轻行政处罚。
本府认为，本案争议焦点为案涉《处罚决定书》是否合法、适当，是否应当撤销。现论述如下：
1.案涉《处罚决定书》对申请人违法行为定性不准。
耕食小镇公司未经土地行政主管部门批准，擅自改变流转的集体土地农用地用途，进行文旅项目建设并用于经营活动，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，违法事实确实存在。但被申请人在《处罚决定书》中对申请人的违法行为定性为“非法占地行为”不准确。耕食小镇公司对案涉耕地及林地的使用权和经营权系流转而来，是合法取得的，并非非法占用。申请人的违法行为应当认定为“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”，应当责令其予以纠正，恢复土地原状。
2.案涉《处罚决定书》的处罚内容明显不当。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十三条之规定，配合行政机关查处违法行为、主动消除危害后果得到，可以从轻或者减轻处罚；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。本案中，申请人积极配合调查，及时改正违法行为，现已经按要求整改到位。且申请人违法行为涉及的耕地系重金属污染区域，未造成破坏一般耕地和危害粮食安全的严重后果。根据上述法律规定，可以从轻减轻或者免除处罚。结合优化营商环境相关政策，考虑地方经济、产业发展需求、当地农民就业、增收实际需要和地方政府积极补救等因素，被申请人作出巨额罚款处罚决定明显不当。另外，案涉土地的使用权和经营权系申请人合法流转而来，并非非法占有，被申请人作出责令申请人将案涉集体土地退还荷塘区仙庾镇仙庾岭村社岭组的处罚决定亦属明显不当。
综上，被申请人作出案涉《处罚决定书》对申请人违法行为定性不准、处罚内容明显不当，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，复议决定如下：
撤销被申请人株洲市自然资源和规划局2023年5月10日作出的株资规罚决〔2023〕第03号《株洲市自然资源和规划局行政处罚决定书》，责令被申请人重新依法处理。
申请人如不服本决定，可自收到决定书之日起十五日内向株洲市中级人民法院提起行政诉讼。
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