中国石化销售股份有限公司湖南株洲石油分公司不服株洲市自然资源和规划局行政许可案
申请人中国石化销售股份有限公司湖南株洲石油分公司。
委托代理人吴豫湘，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人毛徐淼，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为一般代理。
第三人中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司。
委托代理人陈剩勇，公司员工，代理权限为一般代理。
委托代理人董清华，湖南湘东律师事务所律师，代理权限为一般代理。
申请人中国石化销售股份有限公司湖南株洲石油分公司（下称中石化株洲分公司）不服被申请人株洲市自然资源和规划局（原株洲市规划局，下称市资规局）2018年7月5日核发给第三人中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司（下称中石油湖南分公司）的《建设用地规划许可证》（建规【地】字第株规用【2011】0031号遗失补办号），请求确认补发该《建设用地规划许可证》违法并撤销，请求一并审查《株洲市区加油（气）站布点规划（修编）（2015-2030）》规范性文件并依法确认对第三人新华东路加油站规划站点的落地不合法，于2021年1月11日向本机关提出行政复议申请，本机关于同日受理并进行审查。2021年3月4日，本机关决定中止审理。2021年5月14日，本机关决定恢复审理并延期三十日作出决定。现已复议终结。
申请人称：一、申请人于2020年12月30日才知悉《建设用地规划许可证》（建规[地]字第株规用【2011】0031号遗失补办号）的内容，知悉后即提出行政复议申请。二、中石油湖南分公司2010年取得案涉地块的土地使用权，土地闲置已超两年。三、中石油湖南分公司2011年5月首次取得《建设用地规划许可证》（地字第株规用【2011】0031号）时，该加油站布点规划方案已于2010年失效，且批准文件、核准文件、备案文件均已失效，不存在遗失补办的依据。四、中石油湖南分公司取得的《建设用地规划许可证》（地字第株规用【2011】0031号）已于2018年5月1日自行失效。五、新华东路加油站与申请人已经营的两座加油站的距离均不足800米，案涉加油站的规划许可违反规范性文件规定的标准，应审查《株洲市区加油（气）站布点规划（修编）（2015-2030）》规范性文件并依法确认对第三人新华东路加油站规划站点的落地不合法。请求确认被申请人核发《建设用地规划许可证》的行为违法并撤销。
被申请人称：一、被申请人补发《建设用地规划许可证》没有改变原有行政法律关系，对申请人的权利义务不产生新的实质性影响，属行政重复处理行为，不属行政复议范围。二、第三人取得案涉土地使用权后，始终主动报规报建，并积极投入资金力求开发建设，并非第三人主观不想开发建设，实属客观履行不能。三、新华东路加油站在《株洲市区加油（气）站布点规划（2010-2020年）》和《株洲市区加油（气）站布点规划（修编）（2015-2030）》规划布点中。第三人取得的《建设用地规划许可证》自始有效，不适用两年有效期的规定，被申请人补办《建设用地规划许可证》程序和实体合法。请求复议机关维持。
第三人称：一、被申请人遗失补办《建设用地规划许可证》行为系行政重复处理行为，不属行政复议范围。二、法不溯及既往。第三人在2011年取得的《建设用地规划许可证》无有效期限制，其不存在失效情形。三、申请人的行政复议申请已超过法定的期限。四、《株洲市区加油（气）站布点规划（修编）（2015-2030）》系土地利用总体规划批复范畴，申请人不服应向湖南省人民政府或者湖南省商务厅提出，且其不属于行政复议的受案范围。五、申请人认为案涉土地使用权应收回与建设用地规划行政许可行为不是同一法律关系，不应在本案进行审理。六、新华东路加油站建设符合城市规划，并已完成审批和许可程序，应依法认定其合法性以实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。请求复议机关维持。
经审理查明：2004年4月20日，湖南省经济委员会对株洲市经济委员会株经能字（2004）5号《关于调整加油站建设地址的请示》作出批复，同意东港加油站由原红巷东路调整至新华路，拟建加油站名称为新华路加油站。9月21日，市政府株政函（2004）57号《株洲市人民政府关于株洲市市区加油站布点规划方案的批复》确认新华路加油站位于荷塘区新华东路东侧，规划保留。2010年10月14日，中石油湖南分公司与原株洲市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：XC（1）4225）。2011年1月30日，中石油湖南分公司取得《土地使用权证》（证号：株国用2011第A0575号），5月4日取得《建设用地规划许可证》（地字第株规用【2011】0031号）。2016年5月，株洲市规划设计院出具的《株洲市区加油（气）站点布点规划（修编）（2015-2030年）》，布点图显示：新华路湘华加油站为“规划新建加油站”。2018年5月23日，原株洲市规划局在株洲日报上刊发《建设用地规划许可证遗失补办公告》，声明核发给中石油湖南分公司的《建设用地规划许可证》（地字第株规用【2011】0031号）作废，公告期为一个月，公告期满无异议将予以补办。6月25日，中石油湖南分公司向原株洲市规划局申请补发《建设用地规划许可证》。7月5日，原株洲市规划局补发《建设用地规划许可证》（建规[地]字第株规用【2011】0031号遗失补办号），用地项目名称新华东路加油站。
另查明：1、根据2019年1月15日株办发【2019】1号中共株洲市委办公室株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市机构改革实施方案》的通知，组建株洲市自然资源和规划局，不再保留市国土资源局和市规划局。
2、新华东路加油站和中石化株洲分公司已经在营的金华加油站（异侧）、新华路加油站（同侧）的车行距离分别为100多米、700多米。
3、2019年6月12日，中石油湖南分公司《关于我司新华东路加油站名称与株洲市“十三五”规划名称不符的报告》认为其之前获批的新华东路加油站与株洲市“十三五”加油站规划布点的“新华路湘华加油站”系同一加油站，名称以新华东路加油站为准，市资规局在该报告上批复“名称一致，情况属实”。株洲市区加油（气）站布点规划（2010-2020年）》规划在金华加油站对面，临新华东路建一座加油站，名称为新华东湘华加油站；《株洲市区加油（气）站布点规划（修编）（2015-2030）》中，规划在新华东路新建一座加油站，名称为新华路湘华加油站。上述规划中所指新华东湘华加油站和新华路湘华加油站实为同一加油站，名称为新华东路加油站。
本复议机关认为，本案的争议焦点为市资规局补发《建设用地规划许可证》的行为是否属于行政复议范围、中石化株洲分公司的行政复议申请是否超过法定期限、市资规局补发《建设用地规划许可证》的行为是否合法。
一、市资规局补发《建设用地规划许可证》的行为属于行政复议范围
中石油湖南分公司因遗失株规用【2011】0031号《建设用地规划许可证》可以申请补发，被申请人补发的《建设用地规划许可证》虽然内容没有改变，对被许可人、利害关系人的权利义务不产生新的实质性影响，但补办行为本身是一个独立的行政行为，是否合法适当属于行政复议的审查范围。
二、中石化株洲分公司的行政复议申请没有超过法定期限
《中华人民共和国行政复议法》第九条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条对行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算作出了规定。本案中，市资规局补发案涉《建设用地规划许可证》的时间是2018年7月5日，中石化株洲分公司于2021年1月11日提出行政复议申请。中石化株洲分公司主张其于2020年12月30日参加（2020）株政复字第107号行政复议案件听证会时知悉补发的《建设用地规划许可证》的内容，虽从补发的《建设用地规划许可证》的作出至中石化株洲分公司提出行政复议申请时超过了六十日，但市资规局未提供证据证明中石化株洲分公司知道或应当知道补发的《建设用地规划许可证》内容的时间点，无证据证明中石化株洲分公司的行政复议申请超过了法定期限。故中石化株洲分公司的行政复议申请符合法定受理条件。
三、市资规局补发《建设用地规划许可证》的行为违法
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。2016年5月1日起施行的《湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第二十四条第四款规定，建设用地规划许可证有效期二年，到期未取得建设工程规划许可证的，建设用地规划许可证自行失效。新的法规施行后，之前作出的行政许可决定应当遵循新法关于有效期的规定，这是法律统一实施和行政管理的必然要求，也是行政许可行为的法律性质所决定的。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条的规定，人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。本案中，中石油湖南分公司于2011年5月4日取得《建设用地规划许可证》，当时有效的法律法规没有规定建设用地规划许可证的有效期限。2016年5月1日新的《湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》施行后，中石油湖南分公司2011年5月4日取得的《建设用地规划许可证》应当适用新法关于有效期的规定，即该《建设用地规划许可证》的有效期应自2016年5月1日起计算两年，至2018年5月1日前若未取得建设工程规划许可，依法自行失效。故市资规局（原市规划局）在建规[地]字第株规用【2011】0031号《建设用地规划许可证》已经自行失效的情形下，于2018年7月5日向中石油湖南分公司补发《建设用地规划许可证》的行政行为明显违法、不当。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，复议决定如下：
确认株洲市自然资源和规划局向中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司补发《建设用地规划许可证》（建规【地】字第株规用【2011】0031号遗失补办号）的行政行为违法。
申请人、第三人如不服本决定，可自收到决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。
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