⊙【永业行观察】盘活存量攻坚战背景下的低效工业用地再开发路径研究
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原标题：⊙【永业行观察】盘活存量攻坚战背景下的低效工业用地再开发路径研究
在土地资源约束趋紧的背景下，湖北省自然资源厅于2023年3月发文提出，在自然资源领域打响“九大战役”，部署推进全年重点工作，推动自然资源工作提速提质、增效出彩，保障高质量发展，服务湖北加快建设全国构建新发展格局先行区。同年4月，为推动自然资源领域“九大战役”各项措施落地见效，湖北省自然资源厅印发《开展盘活存量建设用地攻坚战服务建设全国构建新发展格局先行区行动方案》，方案指出要全面实施存量建设用地大盘点，清理处置闲置土地，整治提升城镇低效用地；通过两年攻坚战，全省再开发的低效用地不少于5万亩。
城镇低效用地是指经全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。而低效工业用地是指城镇低效用地中土地开发利用强度或投入产出水平较低的工业用地。具体认定情形可包括：
1.土地实际用途与证载用途不一致的工业用地项目。
2.已开工，但工程中途停工，未完成竣工验收的工业用地项目。
3.已竣工，但土地利用强度不高或企业产出效益不高的工业用地项目。
4.国家产业政策规定的禁止类、淘汰类工业用地项目。
5.已进入法院破产程序的工业用地项目。
6.未达到《国有建设用地使用权出让合同》或项目《投资协议书》约定条件的工业用地项目。
目前，湖北多地已吹响盘活存量攻坚战的“冲锋号”，盘活低效工业用地，提高土地利用效率，拓展产业发展空间势在必行。本文以研究典型案例为基础，旨在分析低效用地再开发工作的实践过程和经验，梳理低效工业用地再开发路径，以期为湖北省盘活存量攻坚战提供有益参考。
案例一：山东青岛海尔西园区低效用地项目
（案例来源于山东省自然资源厅官网）
原土地使用权人自主改造开发，实现产业转型升级。
海尔物联网全球创新中心项目位于崂山区黑龙江路，东至跨海大桥高架、南至株洲路、西至劲松五路、北至黑龙江路，占地面积680亩，一期占地210亩。先期启动的一期项目中，原有低层厂房5栋，海尔大学1栋，白电研发大楼1栋，因产能和技术逐步落后，市场需求萎缩，产品需要更新换代。为适应产业发展需要，海尔集团向区政府提出对原工业园区升级改造。
一是成立工作专班，坚持问题导向。了解企业在转型升级、园区规划等方面的需求，签订战略合作框架协议。实行周调度工作制度，对企业提出的问题分类梳理并协调解决。二是统筹规划，优化布局。根据企业需求，对片区及周边进行整体规划，既保证园区发展需要，又满足周边配套要求。
新规划建设海尔全球研发中心，包括国家级中央研究院、研发实验室、工业互联网平台创新总部、海尔大学扩建等子项目。除需保留具有历史价值的白电研发大楼以外，其余土地均进行升级重建。目前，该部分土地已完成新的规划方案审批，容积率从0.8提高到1.2。
案例二：江苏江阴海澜集团低效用地项目
（案例来源于《中国自然资源报》）
通过土地二级市场，以作价出资入股方式转让土地使用权，提升工业用地开发强度和效益。
改造前，该地块为江阴市新桥针织绒有限公司用地，用地面积19.5亩。江苏江阴海澜集团是一家传统服装制造企业，近年来因企业效益下滑，土地利用粗放，产出水平低于同行业平均水平，为摆脱发展困境，企业希望转型发展。
为鼓励市场主体参与改造，江阴市政府推行“提高容积率不补地价、减免交易过程中的行政事业性收费”等一系列政策，引导鼓励企业在不改变用途的前提下，利用存量土地采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营。2015年，在政府的牵线搭桥下，海澜集团与新桥公司达成合作意向，双方共同成立新的江阴高隆服装有限公司，由海澜集团控股，新桥公司以土地作价入股，上述土地转入新公司名下进行改造开发。
改造后土地用途仍为工业用地，新建设高达7层的带工业电梯的高标准厂房，建筑面积由6500平方米增加至38967平方米，增加建筑面积约32000平方米，地块容积率由0.5提高到3.0，土地开发强度和产出效益明显提高。
案例三：广东深圳深业上城低效用地项目
（案例来源于《中国自然资源报》）
通过政府平台公司收购股权方式，收回土地使用权，推动工业转型升级。
改造前，该项目区为赛格日立旧工业区，由深圳市赛格中电彩色显示器有限公司与日本株式会社日立显示器合资经营，原赛格日立工业区在2007年7月宣布全面停产，上市公司ST深赛格面临停牌退市的风险。
2007年底由国资委所属远致投资公司收购赛格日立的全部股权，通过城市更新推动赛格日立产业区转型升级。远致投资公司在完成创新产业园区发展思路规划设计的阶段性工作后，由国有专业房地产开发平台深业集团公司开展后续工作。通过拆除重建方式，将原高能耗、高污染的工业产业升级为高增值的总部经济产业，建成创业板上市及拟上市企业的运营总部。
改造后，提供超过43万平方米的产业空间和2.5万个就业岗位，经济效益明显提升，年税收超过50亿元。同时，片区的生活品质和城市面貌也显著改善。
原土地使用权人有能力和意愿继续投资，提高土地投入产出强度。
原土地使用权人主导，政府提供政策支持。
政府为工业企业提供了税收减免、资金补贴、优惠贷款、控规调整等政策支持，允许企业通过提高容积率、调整局部用途等方式进行综合改造。在政策支持方面，可借鉴以下地区：如杭州萧山区允许企业在管委会支持其扩大生产规模的前提下，由企业委托相应资质的设计单位编制地块选址论证暨控规调整论证报告，调整具体地块的控规指标；海宁市对工业企业利用存量土地实施的新建、改建、扩建厂房“零地”技改项目，按新建建筑面积给予150-300元/平方米的奖励。
原土地使用权人无能力或意愿继续投资，同时有第三方企业愿意收购产权进行再次开发利用。
第三方企业主导，原土地使用权人配合，政府牵线搭桥。
原土地使用权人将产权转移给第三方企业后，由第三方企业主导重新开发建设。如上述案例中的江苏江阴海澜集团低效用地项目，原土地使用权人就是通过土地二级市场，以作价出资入股方式转让土地使用权。在实际操作中，对土地使用权的分割和物业产业的分割也可以有效吸引第三方企业参与开发，如台州市允许对工业建设用地使用权进行分割及转让；广东省允许对工业物业产权按幢、层等固定界限为基本单元分割为可以独立使用且权属界线封闭的空间。
原土地使用权人无能力或意愿继续投资，同时政府希望通过“换笼育鸟”等方式主动作为，培育战略新兴产业，如发展高端制造业、创新研发产业、总部经济等。
对于原土地使用权人无能力或意愿继续投资的低效、停产的工业企业，政府可在征得原土地使用权人同意后收回土地使用权，纳入政府土地储备，并将原低效工业用地转变为经过整体性规划确定的新型产业用地、产业配套用地等，重新出让和开发，提高开发强度。如佛山市南海区地方政府以全域土地综合整治为契机，在新田村改项目中实现千亩连片的“工改工”升级，单个项目改造面积约1771亩。
在资源约束趋紧、环境承载受限的背景下，高质量发展已成为时代的主题，积极推进低效工业用地再开发既是党中央、国务院支持运用市场机制盘活存量土地和低效用地，构建更加完善的要素市场化配置体制机制的重要部署；也是湖北开展盘活存量建设用地攻坚战行动，服务湖北建设全国构建新发展格局先行区采取的重要举措；更是湖北省各类工业园区实现土地节约集约利用，促进高质量发展的重要手段。随着盘活存量建设用地攻坚战行动的深入推进，自主改造、退二优二、换笼育鸟等开发路径落地实施，低效工业用地必将产生新的经济效益，助力推动区域高质量发展。
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[2] 刘新平，严金明，王庆日。中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择[J]。中国土地科学，2015，29（01）:48-54.
[3] 林坚，叶子君，杨红。存量规划时代城镇低效用地再开发的思考[J]。中国土地科学，2019，33（09）:1-8.
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