株洲天合无公害蔬菜食品有限公司不服株洲市天元区人民政府征收补偿案
申请人株洲天合无公害蔬菜食品有限公司，住所地株洲市天元区。
委托代理人胡军辉，湖南岩铮律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人蒋貌，湖南岩铮律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被申请人株洲市天元区人民政府,住所地株洲市天元区。
委托代理人李树林，株洲市天元区司法局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人袁湘亮，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。
第三人株洲市天元区群丰镇人民政府，住所地株洲市天元区群丰镇响塘社区。
申请人株洲天合无公害蔬菜食品有限公司（以下简称天合公司）认为被申请人株洲市天元区人民政府(以下简称区政府)未履行征收补偿职责，侵犯其合法权益，于2021年11月16日申请行政复议。本机关受理后依法进行了审查，现已复议终结。
申请人称：申请人系2009年1月20日成立的一家经营水果、蔬菜、苗木种植、牲畜、水产品养殖、农副产品加工、销售、农家乐休闲服务的合法企业。其为实现提升株洲市民“菜篮子”工程，陆续租赁株洲市群丰镇合花村500亩土地用于开发蔬菜基地，并于2013年2月4日办理500亩面积土地流转权证。2017年7月24日，被申请人就申请人无公害蔬菜基地预征收相关问题召开会议，形成《株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组文件》（第二十期，以下简称《会议纪要》），议定申请人的补偿方案如下：1.房屋及设施：合计金额2990024元；2.人员停产停业费1856250元；3.土地租金退还247394元；4.腾地奖金299002元；5.征地补偿及青苗费：专业菜地青苗补偿费按5000元每亩计算、专业菜地征地补偿标准为118800元每亩计算，亩数共计494.784亩。同年8月8日，株洲市天元区群丰镇征地工作服务中心（以下简称群丰镇征地中心）与申请人签订《天合无公害蔬菜食品有限公司搬迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》），协议头部条约定对申请人“搬迁补偿总额明细如下：1.房屋及设施：合计金额2990024元；2.人员停产停业费1856250元；3.土地租金退还247394元；4.腾地奖金299002元。本协议支付给乙方的补偿费用不包含乙方应得的土地费增值部分等补偿。”协议第七条约定“未尽事宜，双方协商处理”。青苗补偿费及土地补偿增值部分及2018年1月以后的租金损失属于协议未约定事项。据此，《补偿协议》约定的搬迁补偿总额明细与《会议纪要》的部分补偿一一对应，《补偿协议》系对《会议纪要》的执行，《会议纪要》对申请人的权利义务产生实际影响。
根据《土地管理法》（2004年版）第四十六条的规定，县级以上人民政府系土地征收主体。依据《会议纪要》，被申请人对申请人作出具体补偿方案及补偿申请 ，被申请人对申请人具有补偿职责，应当补偿申请人青苗补偿费、土地增值费16367454.72元及利息、补偿申请人土地租金损失及利息，现被申请人一直未对其补偿此部分费用。申请人于2021年9月8日向被申请人邮寄了《补偿申请书》及相关证据材料，被申请人于次日签收后未在两个月内向其履行补偿职责，严重侵害其合法权益，故提出行政复议，请求：1.责令被申请人补偿其青苗补偿费、土地补偿增值费用共计16367454.72元及利息（按中国人民银行贷款市场报价利率的4倍自2017年7月24日起计算至补偿款付清之日止）；2.责令被申请人补偿其自2018年1月起土地租金损失，暂计算至2021年9月，共计816393.6元及利息（按中国人民银行贷款市场报价利率的4倍自2018年1月1日起计算至款项付清之日止）。
被申请人称：一、申请人复议请求的主要依据是群丰镇征地中心与申请人签订的《补偿协议》，但协议签订主体中的义务履行方并非被申请人及其设立的临时机构或派出机关，被申请人设立的株洲市天元区征地工作协调管理办公室（以下称简称区征管办）仅系协议鉴证方，协议中并未对其设定应履行的义务。申请人以该协议为由主张被申请人履行支付补偿费的义务，缺乏事实和法律依据。二、申请人主张的补偿发生于2021年以前，根据当时实施的《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被申请人不是实施征地补偿安置的法定主体。而根据蕞新实施的《土地管理法》第四十六条、四十七条的规定，实施集体土地的征收补偿，应在取得批准文件后由县级以上人民政府发布征收土地公告并组织实施。但案涉宗地尚未由市政府或被申请人作出征收土地公告，即被申请人不具有补偿的法定义务。三、《会议纪要》仅系领导小组就天元区范围内的相关事项进行进行小组会审后形成的内部意见。该会议纪要并未经由被申请人决策程序形成正式的行政处理决定，纪要本身也未对外主动公布，未送达给申请人，纪要内容更未载入协议内容，即会议纪要并未产生外部效力。此外，2020年8月28日，相关部门另行作出会议纪要，对2017年7月24日的纪要内容进行了重新研究会审，更足以证明前述会议纪要系内部研究的过程性行为。故根据《土地管理法》等法律法规的规定，对申请人产生实际影响的是征收土地公告及后续与申请人签订的补偿安置协议，而会议纪要并非对申请人进行补偿的依据，对申请人的权益未产生实际影响。四、租金损失系申请人与相关集体经济组织产生的民事纠纷，不属于被申请人行政行为的范围，只能以土地流转协议向相关主体主张民事责任。此外，申请人未提供其实质缴纳租金及遭受损失的证据，应当承担相应的不利后果。综上，被申请人不是适格被申请人，请求驳回申请人的复议申请。
第三人群丰镇人民政府（以下简称镇政府）未提交书面答复意见。
经审理查明：2011年至2013年，天合公司（乙方）陆续与株洲市天元区群丰镇合花社区井塘组、三塘组、长塘组、大塘组以及响塘村竹山组的村民（甲方）签订《农田转包合同》《农田流转合同》《农田流转承包合同》《蔬菜大棚田承包合同》等不同名称的土地流转承包合同，承包期限包括16年、18年、20年等不同情况，对土地征收的土地补偿、青苗补偿、房屋及附属设施的补偿也分别作了不同的约定，其中大部分合同约定：补偿标准从稻田提升为专业菜地的土地补偿费的增值部分的60%、从水稻提升蔬菜的青苗补偿费的60%归乙方天合公司所有。2013年2月4日，区政府为天合公司分别办理了株天流021《土地流转权证》（面积216.179亩，流转期限自2009年1月1日至2028年12月31日,流出方名称为合花社区大塘组、响塘村竹山组）和株天流022号《土地流转权证》（面积283.821亩，流转期限自2009年1月1日至2029年12月31日，流出方名称为合花社区井塘组、三塘组），面积共计500亩。
2017年6月25日，株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组（以下简称领导小组）就株洲天合无公害蔬菜基地预征收相关问题召开征拆征收政策协调会审小组会议，决定按以下方案实施：一、房屋及设施：合计金额2990024元；二、人员停产停业费1856250元；三、土地租金退还：600元/亩/年，该基地租地494.784亩，建议退还未到期10个月的租金247394元（该基地于2017年3月提前预征，未到期租期10个月，参照领导小组文件2016年第六期会议纪要补偿标准计算）；三、腾地奖金（房屋及设施）：2990024元×10%=29902元。以上四项补偿包含由村组投资的部分设施补偿，以及公司以外的从业人员停产停业补助。五、征地补偿及青苗费：按照株政发〔2017〕5号文件规定的政策标准计算：1.专业菜地征地补偿标准为118800元/亩，青苗补偿费5000元/亩，涉及补偿总金额（118800元/亩+5000元/亩）×494.784亩=61254259元。其中失地农民社会保障费为11880元/亩×494.784亩=5878034元，专业菜地补偿金额应付至集体经济组织费用为：61254259元-5878034元=55376225元；2.稻田征地补偿费为72000元/亩，青苗补偿费为3000元/亩，涉及稻田补偿总额（72000元/亩+3000元/亩）×494.784亩=37108800元。其中失地农民社会保障费为7200元/亩×494.784亩=3562445元；稻田征收补偿应支付至集体经济组织费用为37108800元-3562445元=33546355元；3.稻田补偿提升为专业菜地补偿增值部分为：55376225元-33546355元=21829870元；4.根据株洲天合无公害蔬菜食品有限公司与集体经济组织协议，该公司应得增值补偿部分的60%，21829870元×60%=13097922元。以上五项合计66646929元，为实际由业主单位应承担的补偿费用，其中考虑齐建强接手时村里已投资建成100余亩蔬菜基地，且齐建强与村里签订了土地补偿及青苗费增值部分按60%分割协议，据测算，齐建强约能得到补偿资金共计18490592元（含村级100余亩蔬菜基地补偿金额，分割事宜由齐建强自行处理）。根据政策，土地补偿及青苗费应统一支付给集体经济组织，由集体经济组织负责分配，该项资金由群丰镇政府组织协调齐建强与合花社区协调无异议后分配到位。
2017年8月8日，由区征管办、株洲市土地征用处天元区征地拆迁所作为鉴证方，群丰镇征地中心（甲方）与天合公司（乙方）签订《搬迁补偿协议》，约定:“根据项目开发建设要求，需要对乙方（天合公司）经营的天合无公害蔬菜食品有限公司预征收（整体搬迁），为保证乙方利益，依据株政发【2017】5号文件结合株政发【2021】2号文件及株政办函【2011】97号复函、天元区现有执行的相关补偿政策，经征地拆迁指挥部详细核对计算补偿，形成如下协议：一、搬迁补偿总额 甲方支付乙方关于天合无公害蔬菜食品有限公司各项费用：伍佰叁拾玖万贰仟陆佰柒拾元整（5392670元） 1.房屋及设施补偿：2990024元（上户调查上图所有房屋，按实际调查设施数据为依据）2.从业人员停业停产补助：1856250元 3.土地流转金退还：247394元 4.腾地奖励：299002元 本次协议支付给乙方的补偿费用不包含乙方应得的土地费增值部分等补偿。二、付款方式：1.签订协议后，甲方在业主单位、征管办资金到位后，7个工作日内向乙方支付头部次款项4314136元。（总补偿80%）2.第二笔款项1078534元（总补偿20%），乙方按规定腾地时间完成搬迁腾地，同时涉及到相关权利人资金分配无异议，经社区、组签字证实认可后，方可支付第二笔款项。三、腾地时间 甲乙双方签订搬迁补偿协议且头部笔款项付款后90天内。……”。同年9月22日，天合公司收到协议约定支付的头部笔补偿款4314136元。2020年5月19日，株洲市人民政府发布《拟征收公告》（株政拟征【2020】030号），拟征收天元区群丰镇合花社区4.7613公顷土地，用于湘江新城储备地块一的建设；同日，株洲市人民政府发布《拟征收公告》（株政拟征【2020】031号），拟征收天元区群丰镇合花社区、栗雨街道办事处浅塘社区5.5296公顷土地，用于湘江新城储备地块二的建设；同年7月22日株洲市人民政府发布《拟征收土地公告》（株政拟征【2020】063号），拟征收天元区群丰镇合花社区、栗雨街道办事处浅塘社区5.4767公顷土地，用于湘江新城片区001号地块的建设。天合公司流转承包的部分土地属于上述“湘江新城储备地块一”、“湘江新城储备地块二”、“湘江新城片区001号地块”建设用地项目的拟征收范围。2021年9月8日，天合公司向区政府邮寄的《行政补偿申请书》，请求区政府补偿其青苗补偿费、土地补偿增值费用共计16367454.72元及利息（按中国人民银行贷款市场报价利率的4倍自2017年7月24日起计算至补偿款付清之日止），以及自2018年1月起暂计至2021年9月的土地租金损失共计816393.6元及利息（按中国人民银行贷款市场报价利率的4倍自2018年1月1日起计算至款项付清之日止）。区政府于次日签收后，至今未对天合公司的补偿申请作出答复。
另查明，株洲市天元区征地拆迁和房屋征收工作协调领导小组系区政府成立的议事协调机构。群丰镇征地中心系第三人镇政府成立的临时机构。2017年5月17日，镇政府与天合公司签订借款协议，约定天合公司向镇政府借款80万元用于资金周转，在合花社区征收时从天合公司的征收补偿款中抵扣还款。
本复议机关认为：本案系预征收引发的征收补偿争议，区政府是预征收的实际实施主体，因此区政府认为其并非适格的被申请人的理由不成立。《湖南省行政程序规定》第五十四条规定，“本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为”；第六十四条第三款规定，“公民、法人或者其他组织认为自己的申请事项符合法定条件，可以申请行政机关启动行政执法程序”。本案中，被申请人的《会议纪要》拟定了预征收补偿方案，并通过第三人与申请人签订的《搬迁补偿协议》履行了《会议纪要》的部分补偿内容，还有土地补偿（差额部分）、青苗费等补偿内容尚未履行。申请人作为预征收的征收补偿对象，其认为自己符合征收补偿的条件，有权向被申请人申请给付征收补偿费用。根据《湖南省行政程序规定》第六十五条、第八十一条第（一）（二）项之规定，被申请人收到申请人的补偿申请后，应当在法定期限内依法作出处理，决定是否予以补偿。本案被申请人收到申请人的补偿申请后未在法定期限内作出处理，不符合法律规定。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条头部款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条之规定，复议决定如下：
责令被申请人株洲市天元区人民政府在60日内对申请人提交的《征收补偿申请书》依法作出处理。
申请人如不服本决定，可自收到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
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